财科院: 南北经济分化明显, 财政输血越多地区造血能力反而差

5月31日，财政部直属的中国财政科学院在京发布《从转移支付透视区域分化》地方财政经济运行调研报告。报告显示，当前中国南北方经济分化特征十分明显，经济分化带来地区间财政收入能力差距拉大，南北方在人均教育、医疗卫生等方面的支出差距近年呈逐渐攀升之势。

经济的区域分化加剧了地方财政的分化，部分地方财政收支矛盾凸显。此外，经济下行和减税降费叠加导致地方财政收入增速回落，使得地方对财政转移支付依赖度持续上升。

报告显示，从2014年开始，中国南北省份之间经济差距不断拉大，南北经济总量占比差距从2007年的14.78个百分点上升至2018年的23.04个百分点。2018年，经济总量上，湖南赶超河北，广西赶超天津，山东与广东、江苏的差距进一步拉大，在GDP总量排名前十的省份中，北方仅有山东、河南、河北三省份位列其中。全国10个未能跑赢整体经济增速的省份中，北方地区占8个。

南北经济分化不仅体现在经济发展的数量指标上，还体现在经济发展质量指标上。例如，东部投资效率高于其他地区，南方授权专利数高于北方，南方工业企业研究与试验发展（R&D）经费支出占GDP比高于北方。欠发达地区人口持续净流出，人口更多地流向发达地区，2018年人口净流入前五省份分别为广东、浙江、新疆、安徽与重庆，除新疆外均为南方省份。此外，欠发达地区的中小城市也在不断收缩，房屋空置率居高。

报告认为，经济分化加剧了地方政府的财政状况分化，部分地方财政收支矛盾凸显。其中，南北方的人均一般公共预算收入差距扩大，作为社会民生财政支出的教育、医疗卫生、社会保障与就业支出区域分化特征同样明显。南北方人均教育支出与人均医疗卫生支出的差距自2012年开始逐年拉大。

报告提出，对欠发达地区实施的财政转移支付虽然一定程度上推动了基本公共服务均等化，但一些欠发达地区转移支付转化效率不足，没有形成自身的发展后劲，没有和当地的产业、经济形成良好有效的循环关联，投入建设的公共服务与区域分化背景下大量人口流失形成鲜明反差。

“欠发达地区没有能够将转移支付资金转化为自身的内生增长动力，反而增加了一些地区对上级转移支付资金的依赖和攀比。”报告写道，“转移支付主要流入到了西部和东北等欠发达地区，但这些地区的基本公共服务并没有显著地提高。”

报告认为，在政府间财政事权与支出责任划分尚不够清晰的情况下，转移支付承担了过多的体制功能，扮演了“小马拉大车”的角色。2013年后，经济下行压力下，西部、东北等地区对转移支付依赖度提高，转移支付成为地方政府维持基本运转和发展的主要资金来源，这导致地方财政风险日益上升。

与会财政专家总结称，该报告特别提出了“公平”与“效率”的关系问题，“简单来说就是，得到‘输血’越多的地区，其自身‘造血’能力反而越差。”

这体现在转移支付主要流入地区的基本公共服务效率其实并无显著变化，得到转移支付越多的北部与西部，其效率反而越低，陷入一种区域公平与效率的悖论。反映出中央与地方的财政体制没能有效实现“激励相容”，导致地方逆向选择，弱化其内生发展动力，对中央转移支付的依赖度越来越大。

报告提醒，转移支付不是为了“填平”地方经济发展差距，而是为了保证基本公共服务的提供，促进社会公平和守住底线公平，并在此基础上增强当地经济发展后劲和提高地方效率。针对现行转移支付资金绩效相对偏低，与当地经济发展侯进之间并没有形成有效循环的问题，有必要将完善转移支付制度与人力资本开发紧密地联系起来。

“转移支付应该跟人走”，报告提出，“有必要调整转移支付瞄准农村、中西部等基于地域的静态倾斜，转向基于人口流动的动态倾斜，让公共服务跟人走，让转移支付跟人走，才能使与人相关的基本公共服务得以充分保保障。与人密切相关的转移支付除了为人的发展提供相对公平的起跑线，更是将其转化和开发为人力资本，避免公平的短期化，并为地方效率的提升奠定坚实基础。”